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    农民工公共文化服务供给侧改革探析

    2017-11-01 14:14 来源:特区实践与理论
    通过调查问卷,我们了解到有 5.7%的农民工表示想参与心理方面的课程,想通过心理知识的学习缓解工作与生活中的压力。

    一、问题的提出及公共文化服务供给侧改革探讨国家统计局发布的《2015 年农民工监测调查报告》显示,2015 年农民工总量为 27747 万人,比上年增长 1.3%。虽然农民工总量增速在持续回落,但让农民工及其随迁家属平等享受城镇基本公共服务,将农民工纳入城市公共文化服务体系仍需逐步实现。为此,早些年国家有关部门就先后颁布了《关于进一步加强农民工文化工作的意见》(2011)、《国务院关于进一步做好为农民工服务工作的意见》(2014)。前者在指导思想上明确了政府在农民工文化工作中的主导作用及常住地政府的主体责任。后者则进一步提出深化基本公共服务供给制度的改革要求,推进城镇基本公共服务由主要对本地户籍人口提供向对常住人口提供转变,努力实现城镇基本公共服务覆盖在城镇常住的农民工及其随迁家属,使其逐步平等享受市民权利。随后颁布的《关于进一步做好为农民工文化服务工作的意见》(2016)也明确了促进农民工平等享受城镇基本公共文化服务,切实将农民工纳入城镇公共文化服务体系等具体工作。事实上,针对农民工的城市公共文化服务一直都在进行,但地方政府所提供的公共文化产品及其服务内容却不能很好地满足农民工的文化需求,不能解决他们城市精神生活上的困境。

    农民工城市公共文化产品有效供给不足的成因:其一,存在农民工群体参与城市公共文化生活的障碍,这里有信息、实践(时间 / 地点)、文化、社会及经济等方面的因素。其二,存在农民工群体公共文化产品需求表达机制不健全的难题,易导致供应总量上未能满足需求,供应质量上也未能达到预期目标。其三,对农民工公共文化产品供给内容缺少对其文化能力成长的关注,供给内容还局限在基本文化福利较浅层面,无论从农民工市民化的角度还是人力资本提升的考虑,都应重视引导并满足农民工发展性文化需求。其四,按户籍人口配置公共资源的现状难以保障农民工享有市民待遇,依靠单一的财政性资金来源限制了公共文化产品生产供给体系的发展水平,等等。这些供给方面呈现的问题,不只是出现在农民工公共文化服务领域,在更广的服务群体范围内也亟待破题。巫志南指出现行公共文化产品生产供给体制严重束缚了供给效率提高及供给结构完善,即:政府对全社会公共文化产品生产供给的主导体制,仍不同程度地表现为部门化、系统化的内部行为或地方化的局部行为。政府部门与系统内单位长期形成了十分牢固的利益关联及上下职级、内部分配关系。这种格局不改变,很难保证全社会性参与领域的公平竞争。垄断行为必然导致供给效率低下。可见,微观上提高农民工城市公共文化产品有效供给,宏观上完善现行公共文化产品生产供给体制,都必须要进行公共文化服务供给侧改革。

    当前供给侧改革已被确定为我国 “十三五”时期的发展主线。有学者从美国供给学派及其与之的关系来探讨,也有学者侧重与之区别来分析当前中国发展中的现实困境。无论从何理论出发最终需要落到解决现实问题上。因而从问题的不同层面,学者们给出不同角度的改革建议。马建堂从均衡发展的角度认为供给侧改革既要强调供给,又要关注需求;既要突出发展生产力,又要注重完善生产关系;既要发挥市场在资源配置中的决定性作用,又要更好发挥政府作用。他提出的核心要义是通过市场取向的综合创新推进供给结构调整。冯志峰在对供给侧与需求侧差异比较后,指出供给侧改革重点在供给而 非生产端,因此把握消费端的需求尤为重要。他提出改革的核心是放松管制、释放活力、让市场机制发挥决定性作用,从而降低制度性交易成本,提高供给体系的质量和效率。徐康宁认为供给侧改革核心在于扩大有效供给,而扩大有效供给的关键在于优化供给结构,促进代表创新的供给增长,用更多的开放政策配置和激活优质生产要素,释放供给侧的有效能量。他强调政策选择应充分利用市场机制和政府减税的作用。针对公共服务事业供给侧改革,杨宜勇、邢伟指出改革基本取向应侧重四方面:推进政社分开,加强政社合作,政府将社会事务的微观管理切实移交给社会力量;区分营利性和非营利性,承认并解决好合理回报问题,分类实施扶持政策;公办机构承担托底功能,社会办机构满足多样化需求,实现发展格局的动态调整;推动公办机构改革,推动社会组织发展,实现社会力量的培育和壮大。公共文化服务属于公共服务体系的一部分,存在的问题及改革的方向,两者是基本一致的。但公共文化服务供给侧问题还有其特殊性,即供给侧问题还与文化领域消费侧的问题密切相关。近些年中国文化产业快速发展,但居民文化消费能力却未能有效释放,因此,有学者提出文化领域供给侧与消费侧协同改革的策略。居民文化消费动力不足,文化消费在整个消费结构中处于较低层次的状况,抑制了文化产品供给质量与效率的提高。其深层原因既与我国经济社会发展程度、国民收入水平有关,同时又与当前我国公共文化服务体系供给内容、供给方式密切相联。人们对音乐、戏剧、表演、绘画等艺术欣赏及其它审美文化消费的意愿,取决于人们对文化艺术所具备的知识与理解。而文化艺术趣味往往是通过公共教育与实践经验而获得的。许多发达国家与地区的博物馆、美术馆、表演艺术场馆、社区文化活动中心等非营利文化机构的公教活动,以及大量非营利组织开展的社区文化艺术项目等,在某种程度上承担了日常生活中民众文化价值建构、文化艺术趣味及创造力培育的重任,并使之深入人心。政府对文化艺术的资助也转化为对公民素质的投资。事实上,这类精神性消费是需要教育投入、社会氛围、审美培育、艺术惯习长期养成,文化消费成为公民的必要消费不是一蹴而就的。如果我们把城市现代公共文化服务的目标仅定位为保障民生基本文化福利——读书、看报、听广播、看电视,显然是不够的。公共文化产品的供给不能仅仅体现在被动地满足公民基本文化需求方面,还应主动通过公共文化产品内容改变其观念、触动并发生新的需求,推动民众产生新的生活习惯,激活巨大的文化消费潜力。本文认为农民工公共文化服务体系供给侧改革,重点要从供给内容及供给方式上入手,前者要关注公民个体成长,后者要采用多元化供给模式。核心是要解决公共文化产品供给和需求相匹配问题,并最终服务于人的发展,实现公共文化服务从公民被动接受到主动参与的转变。如何扩大有效供给,提高供给结构对需求变化的适应性和灵活性,更好满足农民工城市生活中日益增长、不断升级的文化需求,是当前农民工公共文化服务供给侧改革的主攻方向。

    二、基于两类农民工公共文化服务项目的问题分析基于对深圳农民工文化生活及农民工公共文化服务项目的观察,课题组发现:其一,随着农民工受教育水平不断提高,以新生代为主体的农民工群体的文化需求正从基本性需求向发展性需求递进。而发展性文化需求的满足,已成为农民工个体成长及城市生活融入过程中不可或缺的重要环节。对此,当地政府有引导并帮助其发展的责任,在供给农民工公共文化产品时应密切关注这一需求变化。其二,流动性是农民工群体的常态及未来一段时间大部分人的现实选择。融入城市、定居城市是一部分人的选择。从尊重公民选择权的角度,公共文化服务需要帮助该群体融入城市,完成市民化;同时也应从投资或提升劳动者素质考虑,帮助其获得在城市中发展的机会,或者未来移居地发展的机会。以下选取了课题组实地调查中的两个项目案例,具体呈现供给与需求对接时产生的问题。

    (一)服务农民工的公益电影放映项目② 服务农民工的公益电影放映项目属于国家“农村电影放映工程”的一部分,目前该项目无论是从供给内容还是从供给方式来看,都欠缺吸引力,导致供需端存在一定程度的错位。为了提高项目的社会效益,深圳公益电影放映模式也进行过一系列改进。譬如,除了流动放映模式外,还发展了公益电影室内(外) 固定放映的新途径。为提高观影群众的积极性,推动公益电影供给与农民工文化需求对接,深圳在部分区域启动“微订单”点映、工厂“点菜式”上门放映等传播渠道。但从实行效果来看仍存在一些问题:其一,可供选择的影片不太符合工厂农民工观影需求。公益电影一般为院线下架电影,因不适合票房分账的盈利模式,不能与影院同步上映新片,一般只能等新片下线一至两个月后才作为公益电影放映。新片版权费过高,公益电影放映难以承担,只能在已有的公益电影片库内进行选片。其二,目前公益电影选片方式主要采用主管部门、电影放映协会以及放映员代为选片模式。尽管设置了多种观影需求表达渠道,但大多数农民工反馈观影需求的积极性并不高,信息知晓率低,沟通不畅。

    以往政府提供公共文化产品过程中,农民工作为需求方往往被视为需求低,只能被动接受。课题组对观影的农民工进行了问卷调查,结果显示:来看公益电影的农民工大多数都不是因为公益电影能够满足他们的观影需求,而是一种“随机”参与行为,极少有固定的农民工观影群体。参与的农民工对公益电影的满意度很高,所占比例最高的为“非常满意”。其主要原因是农民工对免费电影抱着“有总比没有强”的实用主义心理;但不少农民工还是希望能够多放些新的电影及增加娱乐性内容。大部分农民工(尤其是新生代农民工) 喜欢使用看电影的工具是手机以及平板电脑等移动终端,他们通常会采用包月的方式在网上订购影片,费用也不高。因此,观看露天电影对他们来说更多是满足一种社交需求。

    服务农民工的公益电影放映项目采取的是政府主导,社会组织运作的模式,经费来源于政府专项资金。2002 年,深圳市政府投入了 65 万,2010 年开始突破 900 万,到 2015 年,每年度政府资助该项活动已增加到 960 万,是所有公益项目中政府扶持力度最大的,但当前扶持力度仍难以满足农民工的观影需求(协调会上很多社区希望增加场次)。一方面公共投入进一步增加,另一方面则由于公共文化服务精准性不够,较高的公共资源投入未能实现服务效果的同步提升。悖论背后所反映的问题是运作机制不畅。完全依靠政府投入,评价激励机制缺失,内生动力不足是目前公益电影项目运作的短板。政府设立这个项目是为了较便捷地满足农民工基本观影需求,并达致放映前进行相关知识宣传教育的目的。但放映内容上受公益电影库所限,运作上依赖电影放映协会分包项目。①全国类似的“文化扶贫”项目普遍存在类似的问题,资金不足与资金浪费并存。有媒体称一些农家书屋摆闲书,惠民电影没人看,全国数百亿文化专项资金 “有些部门只为把钱花出去交差”,极大浪费国家公物。如何让钱用在刀刃上值得深思。

    (二)农民工继续教育项目

    国家统计局深圳调查队 2014 年公布 《深圳对中国农民工转型的主要贡献研究》中显示:近几年来深圳参加职业培训的人次在逐年增长,其中有八成是农民工。2011 年,深圳农民工接受职业技能培训达到 202 万人次,是 2001 年的 2.5 倍。本次课题调查对象中有 82.3%的农民工正在参加或参加过在职教育培训,农民工接受继续教育的需求较为强烈。在对长三角地区 12 个地级市问卷调查结果也显示,超过半数的农民工对参加继续教育意愿强烈。然而,跳出统计数据来看,尽管继续教育需求很大,但农民工实际继续教育状况却不那么令人满意,主要问题是存在供需脱节,培训机构课程设置与市场需求、农民工职业发展需求结合不够紧密。

    通过调查问卷,我们了解到有 5.7%的农民工表示想参与心理方面的课程,想通过心理知识的学习缓解工作与生活中的压力;有 8.9%的农民工想接受法律课程学习,希望有助于自己劳动合同签署,有能力解决较为简单的法律纠纷。可见,农民工对继续教育内容的需求是多样化的,但目前培训机构提供的课程同质化较为严重,课程内容单一,缺乏对个体教育需求的回应。同时有超过半数的调查对象表示参加继续教育的目的是为了提升自身素质,而培训机构课程设置多为学历型(自考或成人高考类)和职业型学习。而学历型课程内容偏向理论,虽然有助于拿到更高水平的文凭,但对于工作的直接帮助较弱;职业技能课程内容也偏于理论,有些还很陈旧,没有注重实践性和针对性,所学的知识和技能很难直接运用到工作中。

    继续教育作为农民工发展性文化需求,有助于该群体融入城市生活、适应经济转型升级发展趋势。农民工通过技能提升获得就业机会或拓展职业上升空间,降低其在城市生活中不充分就业及就业安全性下降的潜在风险。课题组问卷调查显示:参加过继续教育的农民工群体,其就业稳定性高于没参加过继续教育的农民工群体;参加过继续教育的农民工群体对目前工作的满意程度也明显较高。而对于未参加过继续教育的农民工来说,虽然他们换工次数相对较多,但由于人力资本未能提升,同时缺乏足够的社会经验积累,其职业地位上升的幅度并不大。在不考虑年龄和来深工作时间的情况下,问卷调查结果显示,未参加过继续教育的农民工,37%的人认为目前的工作和过去相比在职业地位上变化不大,有 21.7%的人认为几乎没有变化。相反,参加过继续教育的农民工,有将近一半的人认为其目前的职业地位与过去相比有较大变化。参加过继续教育的外来工中,有近四分之一的人为中高层管理人员,还有少部分人为私营业主,自主创业。这部分人群相较于未参加过继续教育的农民工,都通过职业地位改变实现了向上的社会流动。国家统计局深圳调查队的专项调查也显示,通过继续教育及工作、社会经验的积累,“一部分农民工在深圳创立了自己的事业、创办了自己的工厂、成为个体经营者、成长为工程技术员和企业中高层管理者;一部分农民工带着在深圳的收获,返回家乡工作和创业,带动了当地相关产业的发展”。

    三、农民工公共文化服务供给侧改革重点及对策思路城市公共文化服务体系建设及资源配置,在供给内容上要充分考虑辖区内农民工文化需求,动态监测其文化需求的变化及趋势,使公共文化产品供给有助于农民工在文化消费和文化参与过程中获得个人能力的成长。课题组参考了联合国教科文组织建立的文化统计框架(2009),将农民工公共文化产品创设纳入三个纵向的分类体系中,即(物质性及非物质性)公共文化产品、教育与培训、相关设施和支撑体系。其中每个分类体系均会涉及农民工基本性文化需求和发展性文化需求的满足。譬如在课题组调查的公共文化产品项目案例中,“公益电影放映”项目期望满足农民工“影音产品及媒体”方面的基本娱乐需求及信息需求。“外来青工文体节”项目期望满足农民工“演艺和庆典活动”方面的基本娱乐需求及具有发展性特征的艺术参与需求。“打工文学创作扶持”项目期望满足农民工“出版物” 方面的具有发展性特征的文学创作需求。以上三个项目均包涵了满足农民工城市生活中情感、文化身份等无形精神的表达或建构需求。教育与培训项目案例中,“农民工子女义务教育”项目期望满足农民工随迁子女基本教育需求,实现教育公平。“农民工继续教育”项目期望满足农民工“职业技能教育与培训”、“文体类兴趣小组组织与培训”、“各类传统文化、艺术教育与培训”等方面的具有发展性特征的文化需求。相关设施和支撑体系既包括面对全体市民的公共文化机构或空间,如博物馆、档案馆、美术馆、图书馆、演艺场馆及文化广场、文化馆及其它基层文化服务点、网吧等;又包括针对农民工群体专设的设施或机构,如农民工图书馆或流动书屋、劳务工博物馆、农民工资讯服务平台等。这些支撑体系应积极回应市民包括农民工的文化需求,并以需求为导向架构发展性的公共文化服务体系。农民工公共文化服务供给侧改革需在供给方式上探索多元化供给模式,以提高财政资源配置及公共物品生产的效率。当前公共领域仍应坚持政府主导型供给,但需要从单一的财政性资助提供转向包括财政、税收、融资、信用担保等综合性财政援助;从政府直接生产转向包括直接生产、委托生产、特许经营及购买社会化服务等多种方式提高公共文化产品供给质量。同时,还应积极探索市场商业型供给、第三部门志愿型供给和社区自治型供给等发达国家多采用的多元化供给模式,作为公共文化服务政府主导型供给的重要补充。不断丰富有针对性的公共文化产品,提高公共文化服务的精准性。

    如何扩大有效供给、提高供给结构对农民工文化需求变化的适应性和灵活性,课题组提出以下三方面对策建议:

    第一,创新公共文化机构管理运作机制。从发达国家公共文化服务经验来看,公立服务实体(如图书馆、博物馆等)具有较强的独立性和自主性,保证了文化机构的专业性和公众服务功能。当前我国也在推进公共文化机构法人治理结构试点,以期实现政事分开、管办分离,提高公共文化机构的运行效率。具体运营上,公共文化机构还应加强对所在社区的定位以及服务对象的研究,提高机构自身的文化生产能力,不能仅被作为活动或展示场域来对待。公共文化机构所倡导的文化生活,无论是物质层面,还是精神层面,都应为公众提供必要的选择权。这就要求管理者及服务提供方不能主观地设想服务对象的感受,要通过调查工作寻找问题及需改善的地方,了解服务对象需要什么与缺少什么。尽管我国已实施公益性文化设施免费开放政策,但有人指出“免费意味着任何时候都可以参观,以致从不参观”。这种现象在一些场馆的确存在。可见公共教育不能总抱着被动等公众参与的旧思维,应主动走入生活,将更多的民众包括农民工引入公共文化机构中。同时,公共文化机构也应结合场馆资源策划各种行销手段,以满足公众的期待与需求,让公众充分了解服务内容。使公共文化场域与大众产生交集,与社会 / 社区有机融合,避免以服务定位的公共文化机构成为专业圈子内的孤岛。

    第二,创新利用市场机制优化供给结构。目前供给效率不高与公共文化服务领域行政主导模式有关,固化的行政路径依赖严重影响了供给质量的提高。公共文化服务供给引入市场机制,目的不是促进 “私有化”,而是放松管制,通过降低市场进入壁垒发挥企业、第三部门等社会力量的效率优势,使多元供给结构能够更加灵活地应对民众文化需求的快速变化。贾康认为现代公共文化服务体系所提供的产出供给,表现为一系列公众文化生活的形式与内容,它不以营利为导向,但又会与市场运营机制形成一些联结点和交集,因此需要公共财政对此给予必要的支持,并动态优化公共文化领域与市场机制的对接和互动。这是公共文化服务供给侧改革尤须重点关注的内容——处理好公共文化服务体系与文化产业融合发展关系。这也是实现农民工城市文化消费供需对接,让代表社会创新的文化产品供给真正服务于农民工城市文化生活的重要前提。

    第三,创新新媒体公共文化服务平台建设。随着中国新媒体用户数量持续迅猛增长,新生代农民工与城市青年相比,在接触新媒体方面趋同性明显增强,大部分新生代农民工都拥有智能手机和网络。他们在日常生活中通过新媒体娱乐消遣、社会交往,并获取时事新闻、各类知识以及与切身利益密切相关的信息。农民工在城市文化参与过程中普遍遭遇地域、时间、空间及经济等方面的障碍。如今,文化资产和产品的非物质化让网民中的每一个人都更容易接触到。这种易接近性使创作和流通从现实世界向虚拟世界持续转移。③利用数字时代这一特征,并积极应用于农民工公共文化服务体系,将有助于文化服务、资产和产品供需的增加,扩大文化资源的共享范围,较为便捷地满足农民工文化需求,破解农民工融入城市生活的各种不便。新媒体可以发挥信息资源联动效应,进行专门、对口的信息资讯推介;也可以通过对线下活动的指引,帮助农民工了解并参与各类文化活动,使信息传播更加高效。但新媒体如想在农民工公共文化服务中获得有效运用,还需要改变当前农民工多倾向被动接受信息的现状,提高农民工主动表达需求的意识,增强信息互动平台对农民工的吸引力,这样才能为平台的精准化内容推送提供条件。

    (作者:王为理,深圳市社会科学院副院长、研究员任 珺,深圳市社会科学院文化研究所研究员)

    编辑: 王凌云

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